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OECD政策转型带来的烦反思

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        何为NAEC行动倡议
        发布《应对经济挑战的新方法(最终综合报告)》,是OECD政策转型的重要标志。

        “应对经济挑战的新方法(NAEC)”是OECD部长理事会于2012年发起的行动倡议,其目的是重新审视既有的政策分析方法,建立新的政策议程,促进更加强劲、更富有弹性的、包容的和可持续的增长。OECD发起上述行动倡议的原因主要有两个:一是“次贷危机”的影响,二是经济社会发展带来一系列新的挑战。这些都对国家和社会治理带来了新的要求。

        作为一个全面的行动计划,NAEC行动倡议覆盖了OECD的各个部门。为了推动相关工作,OECD成立了NAEC工作组。NAEC工作组由经合组织秘书长领导,工作组的成员由来自OECD成员国的代表、来自伙伴国家的代表和来自OECD各相关委员会的代表组成。作为由多方利益相关者组成的平台,工作组在协调研究工作进展、建立知识网络、推动横向知识交流等方面发挥了积极作用。NAEC行动倡议由如下三个支柱组成。

        1.反思与水平扫描

        在“次贷危机”之前,大多数机构和观察家都低估了经济系统所蕴含的风险因素。“按照既有的分析模型,危机程度和随后的全球经济衰退都被持续低估,从而导致出现了重大的政策失败;OECD国家普遍对危机没有准备,也没有做好应对危机的准备”。对既有的分析框架和危机应对措施进行反思,是构建“应对经济挑战的新方法”的第一步。

        根据OECD既有的研究基础以及学界既有的研究成果,NAEC将相关研究重点确定为如下几方面:从危机和经济史中借鉴经验教训,对OECD的预测与监测工作作出评估;审查金融体系在危机中的作用,审查实现可持续增长所需要的改革;重新评估为实现增长和公平而推行的财政整固措施;探索应用新的经济分析工具和方法(如行为经济学、复杂科学、增加使用微观数据等);对国别经验开展评估。

        2.政策对冲与政策互补

        长期以来,人们把经济增长视为生活水平、福利水平的代理性指标,并进而把经济增长视作政府的主要政策目标。事实上,经济增长只是福利改善的必要条件。考虑到影响福利水平的因素的多层面性,当采用不同的政策工具(或政策杠杆)从特定侧面提升居民福利时,往往会出现大量的政策冲抵或互补现象。特别是“次贷危机”爆发以来,上述现象日益突出。

        在这一领域,NAEC的研究重点主要包括:审查各种政策对福利和经济增长的影响;通过概念演绎和政策解析等手段,审查在福利不同层面上存在的复杂的政策冲抵和相互影响;强调实现更环保、更具包容性增长的必要性;提供长期视角,阐明全球趋势将如何发展及其给政策目标带来的挑战。

        3.制度与治理

        “次贷危机”引发了有关“治理失败”的大讨论。与此同时,互联网技术以及社交媒体的发展、公民政治参与意识的提高、对提高增长包容性的要求增加,也对政府运作和社会治理带来了一系列新的挑战。

        在完善治理方面,NAEC的目标是推动建立“聪明国家”。其研究重点主要包括:信任政府,主要探讨危机对政府信任和政府有效性的影响,并就重建居民对政府的信任提出政策建议;社会制度的脆弱性,主要探讨社会制度面对危机以及人口老龄化等挑战时的脆弱性;政府治理面临的新挑战,包括有效规制的重要性以及使监管适应全球化的要求等。

        NAEC的政策主张

        经过一系列研究、内部讨论,OECD部长理事会议于2015年6月发布了《应对经济挑战的新方法(最终综合报告)》。该报告提出并支持政策视角发生如下变化:更多聚焦于幸福(感)及其分布以确保增长为所有人带来进步;把金融部门及相关风险更好地整合进政策分析框架;把不确定性、溢出效应、系统性风险和网络效应纳入政策分析框架;采用长期视角,在历史、社会规范和政治选择的制度背景下去理解经济问题。

        适应政策分析视角的上述变化,OECD推动开发了一系列新的政策工具和新的政策观点。新的政策工具包括:改进对存量的计量,将存量和流量数据同时纳入到分析框架之中;更加系统地利用微观数据以识别家庭和企业的差异性、更好地理解增长来源和解决不平等问题;完善理论假设,更加真实地分析风险和行为并更新相关分析模型;将社会研究和行为科学的新发现融入政策设计和实施过程等。在促进包容性经济增长、促进环境可持续发展、提高长期生产率、维持宏观经济稳定、推动建立健康的为可持续发展提供融资的金融部门、恢复对政府和市场制度的信任等方面,NAEC都提出了新的政策主张。以推动包容性增长为例,NAEC致力于提供“实现增长和包容性双赢”政策,主要包括:开展结构性政策设计;尽可能促进教育机会的平等;在追求工作数量的同时追求工作质量;在教育、就业和创业等领域促进性别平等;确保税收制度具有足够的累进性和公平性;促进包容性治理等。

        NAEC正在快速转化为政策和行动

        2016年6月1—2日,新一届OECD部长理事会会议在巴黎召开。会议发布了题为“把生产率和包容性连接起来”的主旨报告和题为“为包容性增长而提升生产率”的部长会议声明。

        主旨报告秉承NAEC的基本精神,从微观层面、结构变动的角度解释了OECD国家生产率增速持续下降的问题,分析了生产率增长与收入、财富乃至福利差距拉大之间的联系,明确提出“政策制定者需要采取更广泛、更具包容性的方法来提振生产率增长”。具体的政策建议包括:赋予个人能力,以实现其生产潜能;帮助所有的企业变得更有生产力、支持包容性增长;采取地区性视角,提高政策针对性;完善公共治理,提高政策的一致性和效率等。

        部长会议声明对NAEC行动倡议取得的进展表示欢迎,对主旨报告《对该重要议题的贡献》表示赞赏,声明指出:(会议)围绕“为包容性增长而提升生产率”发表声明,是为了确定上述议题今后的发展道路。

        从会议主旨报告和会议声明看,NAEC已不再是单纯的理论研究,而是正在快速落地并转化为现实政策。

        OECD政策转型为我们带来新镜鉴

        公平与效率是现代社会必须面对的持久挑战。现代市场经济在激发经济活力的同时,也带来了来自公平的严峻挑战。早在19世纪80年代,为了缓和尖锐的社会矛盾,德国在严厉镇压工人运动的同时,相继颁布了《疾病保险法》《工伤事故保险法》《养老和残疾社会保险法》,率先建立起了比较完备的社会保险制度。二战期间,英国也发布了《贝弗里奇报告》和社会保险白皮书,加快完善其已有的社会保险制度,以至于到1948年就宣布建成了福利国家。北欧国家受社会民主思想的影响广泛,社会保障体系自然更加完善。二战后所谓的“斯堪的纳维亚模式”,就是以“从摇篮到坟墓”的完善社会保障体系而闻名,但随着时间的推移,国家广泛干预所蕴含的弊端也日渐显露,要求更多引入市场机制的呼声不断高涨。里根经济学、撒切尔主义就是在上述背景下登上历史舞台的。伴随着“私有化”运动的推进、伴随着减税政策和放松管制措施的实施,英美国家在恢复经济活力、充分享受新技术革命和经济全球化红利的同时,又再次面临收入差距持续拉大的挑战。当年撒切尔夫人就是因为试图推行“劫贫济富”的人头税而招致广泛抗议,最后黯然下台。

        当前,发达经济体迟迟难以走出“次贷危机”的阴影,一个重要原因就是收入差距拉大导致内需萎靡不振。不仅如此,由收入差距拉大而带来的社会关系紧张也带来了世界社会、政治结构的深刻变革,英国脱欧、土耳其保守势力上升就是上述变革的外在表现。在新的经济、社会条件下,如何走出一条新路,便成为摆在各国领导人面前的现实课题。

        “次贷危机”爆发后,奥巴马政府一方面出手救助通用汽车公司和华尔街金融财团;另一方面实施量化宽松的货币政策,积极推动TPP、TTIP谈判,努力为其强大的金融和实业资本开拓出路,试图通过“把蛋糕做大”、通过“涓滴效应”来摆脱困境。这是30多年来西方国家摆脱经济危机的惯常思路。

        OECD则尝试了另一条路径,那就是借鉴联合国开发计划署(UNDP)发布人类发展指数的经验,把健康、教育、生活环境等因素引入,着力构建新的、能够更好反映社会发展和进步状况的综合指标体系——幸福指数。幸福指数的编制,引导着OECD国家不仅要关注经济总量,更要关注收入分配;不仅要推动经济增长,更要推动增长成果为大多数人分享;不仅要追求短期增长,更要追求可持续增长。

        从建立社保、加强收入调节到私有化运动、放松管制和全球化,再到追求包容性增长、提高幸福感,部分发达国家认识和应对收入差距问题的历程,揭示了公平与效率矛盾运动的辩证法,同时也为我们把握时代脉动、更好地推进改革提供了新的镜鉴。
 

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