人口结构变革与“十五五”政策驱动 我国托育行业迈入规范化、普惠化发展新阶段

一、少子化与老龄化加剧，催生托育服务刚性需求

当下，我国人口结构正经历深刻变革，人口发展已由增量时代全面迈入减量阶段，少子化、老龄化等趋势性特征日益凸显，成为影响社会经济发展的关键变量。在此背景下，托育服务从“可选消费” 转为刚性民生需求，成为支撑生育友好型社会建设的关键环节。

出生人口规模缩小——自2016年起，我国出生人口数量呈现连续下降态势，2023年降至历史低点，人口增长的内生动力显著不足。从具体数据来看，2023 年我国生育率（即每位育龄妇女平均生育子女数）仅为1.01，在全球人口超一千万的国家中排名倒数第二，仅高于韩国，远低于人口更替水平。进入2025年，这一趋势并未出现逆转。全年我国出生人口约792万人，较2024年减少了162万人，出生率仅为5.63‰。

数据来源：国家统计局，观研天下整理

人口老龄化程度持续加深——2025 年，我国60岁及以上人口达3.23亿人，较上年增加 1307 万人；65 岁及以上人口为2.24亿人，同比增加342万人，老龄化率持续攀升。

数据来源：国家统计局，观研天下整理

出生率持续走低与老龄化程度加深的双重叠加，既重塑了社会需求结构，更直接催生了托育服务的刚性需求，推动托育行业迎来发展拐点。一方面，看护压力已成为制约生育的核心瓶颈之一。在群众生育意愿降低的原因中，排名前三的分别是：经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。其中“没人带孩子”的占51.3%。同时，根据人民智库于2023年2月8日—2月9日进行的网络调查显示，收入压力是育龄群体“不愿生”、“不敢生”的首要因素，时间精力不足（50.30%）位列第二。可见，“看护压力”作为抑制生育意愿的关键因素，已是学界的共识，解决婴幼儿托育服务缺失问题成为促进生育意愿的重要议题。

另一方面，老龄化持续加深，传统隔代照护能力显著弱化。随着人口结构不断变革，双职工家庭在照护婴幼儿方面普遍感到力不从心，传统的隔代照护模式能力显著弱化——一方面随着初婚、初育年龄持续推迟，祖辈年龄同步上升，体力、精力难以承担高频次照护；另一方面现代家庭对科学喂养、早期发展、行为习惯培养的需求提升，隔代照护在专业性上难以匹配。

另外，通过相关机构在2025年1月对1064个家庭进行调研统计，发现中国幼儿家庭中，对托育有需求的家庭占比达到48.50%，接近五成。其次是“暂时没有，未来可能会考虑”的家庭，占比 35.71%。没有需求的家庭占比最低，仅为 15.79%。这也表明婴幼儿托育服务在中国有着较大的市场需求，潜在市场不容忽视。

二、“十五五”规划定调，我国托育行业迈入规范化、普惠化发展新阶段

根据观研报告网发布的《中国托育行业发展趋势分析与未来前景预测报告（2026-2033年）》显示，托育是托与育的结合体，主要为0-3岁婴幼儿提供全日、半日、计时或临时的生活照护、早期教育、健康管理服务。托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户，是促进人口长期均衡发展的重要配套支持措施。

近年来，国家从顶层设计到落地执行持续加码，推动行业从无序发展转向规范、普惠、高质量发展轨道。如2026年政府工作报告明确提出“加强初婚初育家庭住房保障，支持多子女家庭改善性住房需求，完善生育保险制度和生育休假制度，深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务”，将生育支持政策与住房保障、医疗保障、教育保障统筹衔接，推动政策从“碎片化”向“体系化”转变。

2026年3月，十四届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》，进一步明确托育行业发展方向，锚定普惠化、法治化、专业化的发展目标，推动行业从“量的积累”向“质的提升”跨越。纲要提出，加快普惠托育服务体系建设，多渠道扩大服务资源供给。加强公办托位供给，支持幼儿园发展托幼一体化服务，鼓励招收2－3岁幼儿。支持社会力量提供多元化普惠托育服务，发展用人单位办托、社区嵌入式托育和家庭托育点等多种模式。深入开展托育服务补助示范试点，完善普惠托育服务价格形成机制。实施托育服务质量提升行动，提高托育服务安全性和规范性。加快托育服务立法。

近年托育行业相关政策

资料来源：公开资料，观研天下整理

在政策落地层面，2021-2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。

地方层面积极响应，目前全国已有1315个县（市、区）出台相关支持措施，包括面向婴幼儿家庭发放入托消费券，以及为托育机构提供建设补贴、运营补贴等，切实降低家庭入托成本、减轻托育机构运营压力。

三、供给能力不断强化，我国托育机构数量与托位总数实现稳步增长

在政策持续驱动下，近年来我国托育服务供给能力不断强化，托育机构数量与托位总数实现稳步增长。数据显示，截至2025年底，我国托育服务机构已达12.6万家，托位数达666万个，其中普惠性托位332万个；地市级托育综合服务中心建成254家，覆盖率达61%。与此同时，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.73个，新增普惠性托位89万个。

数据来源：公开数据，观研天下整理

数据来源：公开数据，观研天下整理

数据来源：公开数据，观研天下整理

从长期增长态势来看，“十四五”以来，我国托育服务行业发展成效显著：全国托育服务机构总数较“十四五”初期增加6.6万家，增幅达110%；托位总数增加379万个，增幅达132%，行业规模实现翻倍式增长。

四、托育服务价格持续下降，有效缓解“入托贵”问题

随着供给能力的提升，普惠托育服务价格也在持续下降，有效缓解“入托贵”问题。资料显示，“十四五”以来，全国有9个省份出台了托育服务的补贴制度，1315个县（市、区、旗）出台了托育的建设补贴、运营补贴、家庭消费券等支持措施，有效降低了家庭的送托成本。

以北京为例，2025年7月起，北京市开始实施普惠托育财政补助政策‌，市区财政按实际收托数发放每孩每月1000元生均补助和每天每平方米不超过5元的租金补助，普惠托育机构收费平均控制在3000元左右，仅为试点前市场平均价格的一半。

广州通过打造“1+11+N”托育服务网络，将普惠托位月均价较2024年降低1000元，普惠率提升至70%。

成都市发展改革委、成都市卫健委和成都市财政局2024年9月6日印发的《成都市普惠性托育机构认定管理办法》，每人每月保育费收费（不含膳食费）不高于机构所在区（市）县公布的城镇居民上年月人均可支配收入的80%且不超过4000元。该政策实施之后，以武侯区2024年人均可支配收入60535元为例，新政限价最高降20%，一年将节省12107元，每月节省1008.9元。

五、“入托难”“入托贵”“质量参差不齐”等问题仍然存在，各地正在探索新路径

尽管近年来我国托育服务事业稳步推进，托位总量持续增长、服务质量逐步提升，但供给结构失衡、运营效率偏低、服务质量参差等问题尚未根本解决，与群众 “就近可托、托得起、托得好” 的期待仍有差距。结合行业现状，当前我国托育服务领域存在的主要问题如下：

一是地方政府作用未能有效发挥，导致普惠托育服务有效供给不足。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，但目前全国实际入托率仅为 7.86%，凸显托位供给的有效性有待提高。同时，部分地区对托育服务重视程度不够，规划布局不合理，导致普惠托位供给缺口较大，难以满足家庭就近送托需求。

二是运营成本难降，普惠程度不高，托位实际使用率不足一半。民营托育机构普遍面临前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题。受成本制约，部分托育机构收费偏高，与群众支付能力和心理预期差距较大，导致 “家庭送托难” 与 “机构收托不足” 并存；2023 年全国托位实际使用率仅 46.7%，资源浪费问题突出。

三是支持政策落地缓慢，行业发展短板弱项突出。部分地区对托育专项规划、实施方案的落实督促不力，未将住宅项目配建托育服务设施纳入土地供应方案和建设规划，配套设施建设滞后。抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有规范化托育服务设施，社区托育服务短板明显。同时，托育从业人员培养体系不完善、职业晋升通道不清晰、薪酬水平普遍偏低，导致人员流失率居高不下，制约服务质量提升。

四是托育费用超出普通家庭承受能力，性价比失衡。根据第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》，我国平均托育服务收费1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月。国家统计局数据显示，我国2025年居民人均可支配收入为 43377元，月平均约3615元‌，托育费用相当于居民人均可支配月收入的54.7%。而根据 OECD数据，欧盟国家中，抚养两名 2-3 岁儿童的双职工家庭，其自付托育费用通常占家庭平均收入的 20%-25%左右。可见，我国托育费用负担远超国际平均水平。

针对上述问题，各地立足本地实际，结合区域发展特点，积极探索多元化破解路径，推动托育服务高质量发展：

上海市聚焦家庭临时托育需求，大力推进社区“宝宝屋”建设，已实现全市街镇全覆盖，为家长提供就近、便捷、灵活的临时托、计时托服务，有效破解了家庭临时无人照护婴幼儿的难题。

重庆市以“15分钟高品质生活服务圈”建设为抓手，推动城市社区托育机构覆盖率提升至80%以上，同时通过“教共体”“医共体”建设，推动教育、医疗资源与托育服务深度融合，持续提升托育服务专业化、规范化水平。

湖南省将“幼有所育”列为2026年十大重点民生实事之首，聚焦婴幼儿健康和托育服务融合发展，提出产前筛查率、新生儿疾病筛查率均达到90%以上，实现定点医院分娩医保费用个人“零自付”，推动托育服务与医疗服务无缝衔接，提升服务保障能力。

南京市创新采用“公建民营”模式，盘活社区闲置用房资源，改造成标准化托育机构，委托专业机构运营管理，既降低了机构运营成本，又使收费低于市场价，兼顾了普惠性和专业性。

西安市充分利用现有学前教育资源，鼓励公办、民办幼儿园向下延伸开设托班，依托幼儿园成熟的师资、场地和管理经验，增加普惠托位供给，实现学前教育与托育服务协同发展。

六、我国托育市场已形成公立机构、民营连锁品牌、社区家庭式托育点、国际高端服务机构四类主体并存的多元化发展格局

随着托育服务需求的多元化升级与行业规范化发展，我国托育市场已形成公立机构、民营连锁品牌、社区家庭式托育点、国际高端服务机构四类主体并存的多元化发展格局：公立托育机构承担基础普惠供给，民营连锁品牌主导市场化竞争，社区家庭式托育点补齐社区服务短板，国际高端托育中心则满足高净值家庭的高端需求，推动行业向多元化、分层化发展。

资料来源：公开资料，观研天下整理(WW)